Suomalaisessa sosiaaliturvassa ihmisellä on oikeus hakea toimeentulotukea, oikeus saada perusteltu päätös ja oikeus vaatia siihen oikaisua. Hänellä on myös oikeus hakea työkyvyttömyyseläkettä, oikeus tulla arvioiduksi yksilöllisesti ja oikeus muutoksenhakuun. Nämä oikeudet ovat kirjattu lakiin. Mutta oikeuden olemassaolo ja oikeuden käyttäminen ovat kaksi eri asiaa, ja niiden välinen kuilu on paljon suurempi kuin useimmiten myönnetään.
Kun Kela tekee hylkäävän toimeentulotukipäätöksen, ihminen saa postissa asiakirjan. Se on useimmiten viidestä kuuteen sivua pitkä. Ensimmäisellä sivulla kerrotaan että tuki on hylätty ja tulot ovat menoja suuremmat. Toisella sivulla selitetään millä perusteilla laskelma on tehty. Kolmannella sivulla, muun tekstin seassa, on yksi lause: jos olet tyytymätön tähän päätökseen, voit tehdä oikaisuvaatimuksen. Ohje on liitteenä.
Liite on erillinen sivu. Siellä kerrotaan, että oikaisuvaatimus on toimitettava Kelaan viimeistään 30 päivän kuluessa siitä, kun henkilön katsotaan saaneen päätöksen tiedokseen. Katsotaan saaneen, ei saanut. Tiedoksisaannin ajankohta lasketaan niin, että päätöksen lähetyspäivään lisätään seitsemän päivää, ja siitä alkaa 30 päivän määräaika. Tätä laskutapaa ei selitetä liitteessä. Siellä annetaan vain lopullinen päivämäärä.
Oikaisuvaatimuksen pitää olla kirjallinen. Siinä pitää ilmoittaa päätös johon haetaan muutosta, mitä muutoksia vaaditaan ja millä perusteilla. Tämä kuulostaa yksinkertaiselta. Mutta juuri tässä kohdassa muodollinen oikeus ja todellinen oikeus alkavat erkaantua toisistaan.
Päätösteksteissä käytetään toistuvasti tiettyjä sanoja: kohtuullinen, kohtuuton, hyväksyttävä tarkoitus, yksilölliset olosuhteet. Nämä sanat näyttävät arkikieleltä. Ne kuulostavat selvittelyltä, harkinnalta, inhimilliseltä arviolta. Mutta ne ovat juridisia käsitteitä, joilla on tarkka merkitys laissa ja sen soveltamisohjeissa. Kun Kela kirjoittaa päätökseen että jonkin tulon huomioimista ei voida pitää kohtuuttomana, se ei kuvaile tunnetta tai mielipidettä. Se viittaa laissa määriteltyihin edellytyksiin, joiden täyttyessä tuloa voidaan jättää huomioimatta. Näitä edellytyksiä ei avata päätöksessä.
Samoin kun päätös toteaa, että tuloa ei ole käytetty toimeentulotuessa hyväksyttävään tarkoitukseen, se viittaa lakiin kirjattuun luetteloon siitä, millaisiin menoihin saatua tuloa voidaan hyväksyttävästi kohdistaa. Tämä luettelo ei ole päätöksessä näkyvissä. Hakija ei tiedä mitä siihen kuuluu, eikä tiedä oliko hänen tilanteensa lähellä vai kaukana siitä.
Tässä on oikaisuvaatimuksen keskeinen ongelma. Perusteltu oikaisuvaatimus edellyttää, että tietää millä argumentilla Kela on päätöksensä tehnyt. Muuten ei tiedä mihin vastata. Päätösteksti ei tätä kerro — se kertoo lopputuloksen ja käyttää juridisia käsitteitä, jotka kuulostavat selityksiltä mutta ovat viittauksia normistoon, jota hakijalla ei ole käsissään.
Ihminen joka lukee päätöksen ei tiedä, oliko hän yhden lisälauseen päässä myönteisestä ratkaisusta vai täysin väärällä asialla. Olisiko lääkärinlausunto muuttanut lopputuloksen? Olisiko pitänyt vedota johonkin tiettyyn pykälään? Olisiko pitänyt käyttää eri sanaa tai eri perustetta? Näihin kysymyksiin päätös ei vastaa, eikä oikaisuvaatimusohje auta niihin vastaamaan.
Sama rakenne toistuu työkyvyttömyyseläkkeessä, mutta panokset ovat suuremmat ja termejä on enemmän. Työkyvyttömyyseläkettä haetaan yleensä tilanteessa, jossa ihminen on jo kuormittunut, sairaana ja usein taloudellisesti ahtaalla. Hakemukseen tarvitaan B-lääkärinlausunto, joka on tavallista lääkärintodistusta laajempi asiakirja ja jossa pitää käydä ilmi nykytila, aiemmat hoito- ja kuntoutustoimet, hoitosuunnitelma ja lääkärin arvio työkyvystä. Tämä on paljon vaadittavaa ihmiseltä, joka ei välttämättä edes tiedä mitä B-lausunto tarkoittaa tai miten se eroaa tavallisesta lääkärintodistuksesta.
Kun päätös tulee, se kertoo onko eläke myönnetty vai hylätty. Hylkäystapauksessa kerrotaan, että hakijan ei katsota olevan sovellettavan lain tarkoittamalla tavalla työkyvytön. Tämä lause on juridisesti tarkka — työkyvyttömyyden määritelmä on laissa sidottu siihen, pystyykö hakija jäljellä olevalla työkyvyllään tekemään hänelle sopivaa työtä, joka turvaa kohtuullisen toimeentulon. Sopivuus ja kohtuullisuus ovat tässäkin juridisia käsitteitä. Hakija ei saa päätöksestä tietoa siitä, miten juuri hänen tilanteensa on näiden käsitteiden valossa arvioitu.
Sopivuuden arviointi ei ole yksinkertaista. Etuusohjeet listaavat arviointiin vaikuttaviksi tekijöiksi iän, koulutuksen, ammattitaidon, työhistorian ja sairauden vaikutuksen toimintakykyyn. Nuorempien hakijoiden työkykyä arvioidaan suhteessa laajempaan joukkoon mahdollisia töitä kuin iäkkäämpien, joilla on pitkä alakohtainen työura taustalla. Nämä erot ovat merkityksellisiä lopputuloksen kannalta. Hakija, joka ei tiedä minkä perusteiden mukaan häntä on arvioitu, ei tiedä mitä oikaisuvaatimuksessa pitäisi haastaa.
Kielteisessä päätöksessä yleensä mainitaan, että lääkärinlausunnon perusteella hakijan arvioidaan kykenevän hänelle sopivaan työhön. Se ei kerro millaiseen työhön, millä perusteella sopivuus on arvioitu tai mitä selvitystä olisi tarvittu toiseen lopputulokseen. Vakuutuslaitoksen asiantuntijalääkärin roolia, joka on arviointiprosessissa keskeinen, ei mainita päätöksessä lainkaan. Hakija ei tiedä onko hänen hakemuksensa arvioitu pelkästään toimitetun lausunnon perusteella vai onko lääketieteellinen kannanotto tullut muualta.
Hallinnollinen kieli ei siis ole vain vaikeaselkoista. Se on myös rakenteeltaan sulkevaa. Se kertoo mitä on päätetty, muttei sitä miten päätökseen olisi voinut vaikuttaa. Se käyttää sanoja jotka antavat vaikutelman perusteellisuudesta ja yksilöllisestä harkinnasta. Päätöksissä lukee, että yksilölliset olosuhteet on otettu huomioon. Mutta mitä tuo tarkastelu sisälsi, tai mikä olisi riittänyt toiseen lopputulokseen — sitä ei kerrota.
Tässä on syytä pysähtyä hetkeksi. Avoimet käsitteet eivät nimittäin ole juridinen välttämättömyys. Suomalaisessa lainsäädännössä on paljon tilanteita, joissa lainsäätäjä on katsonut tarkkuuden olevan tarpeen: alaikäisyyden raja on 18 vuotta, takuueläkkeen määrä on tietty eurosumma, valitusaika on 30 päivää. Kun tarkkuus palvelee hallinnon ennakoitavuutta tai yksilön oikeusturvaa, se kirjataan lakiin. Kohtuullinen, viivytyksettä ja asianmukainen ovat sen sijaan valintoja — lainsäätäjä on tietoisesti jättänyt harkinnanvaraa.
Harkinnanvara ei sinänsä ole ongelma. Se mahdollistaa yksilöllisen arvioinnin tilanteissa, joita ei voi tyhjentävästi ennakoida. Mutta harkinnanvaran kääntöpuoli on se, että käsitteiden sisältö määrittyy viime kädessä hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä — siinä, miten tuomioistuimet ovat ratkaisseet aiempia riitaisia tapauksia. Tämä oikeuskäytäntö on julkista, mutta sen löytäminen, lukeminen ja soveltaminen omaan tilanteeseen edellyttää osaamista, jota tavallisella hakijalla ei ole. Se on yksi askel lisää prosessissa, joka on jo valmiiksi kuormittava.
Muutoksenhakuoikeus on todellinen vain siinä tapauksessa, että ihminen pystyy sitä käyttämään. Käytännössä se tarkoittaa, että pitää ymmärtää miten järjestelmä toimii sen omilla ehdoilla, osata tunnistaa millä käsitteillä asiaa pitäisi perustella, ja tietää mitä selvityksiä kannattaisi toimittaa ja missä muodossa.
Kaikilla ei ole tätä tietoa. Kaikilla ei ole ihmistä jonka puoleen kääntyä. Kaikilla ei ole aikaa tai energiaa selvittää asiaa silloin, kun hylkäävä päätös saapuu. Juuri ne ihmiset, joita toimeentulotuki- ja työkyvyttömyyseläkejärjestelmä on tarkoitettu auttamaan, ovat usein heikoimmassa asemassa myös muutoksenhakuprosessissa.
Järjestelmä on rakennettu hallinnon logiikalla, ei hakijan logiikalla. Päätökset täyttävät perusteluvelvollisuuden oikeudelliset vaatimukset. Ne eivät kerro hakijalle mitä tehdä seuraavaksi.
Osa ihmisistä tekee oikaisuvaatimuksen ja menestyy. Mutta kuinka moni jättää sen tekemättä — koska ei ymmärrä päätöstä, koska ei tiedä millä perusteilla pitäisi argumentoida, tai koska voimat eivät riitä viisisivuisen hallinnollisen asiakirjan selvittämiseen?
Oikeus jonka käyttäminen edellyttää asiantuntijatasoista järjestelmäosaamista ei ole tasavertainen oikeus. Se on oikeus niille, joilla on resursseja — tietoa, aikaa, sosiaalisia verkostoja, kyky selvitellä asioita kuormittuneena. Muille se on muodollisuus.
Lähtökohdaksi kelpaa yksi periaate: päätösten pitäisi kertoa ihmiselle paitsi mitä on päätetty, myös mitä hän voisi tehdä toisin ja millä se voisi vaikuttaa lopputulokseen. Oikeusturva on tyhjä lupaus jos sitä ei pysty käyttämään.
Tämä työ elää lukijoiden tuella.
Jos koet tämän työn tärkeäksi — voit tukea sitä: